Norsk kvotekjøp i søkelyset

 

Det 180 MW vannkraftverket Dahuashui ligger i et dypt juv langs Qingshuihe-elven i Guizhou provinsen sør i Kina. En 134 m høy demning fører elvevannet gjennom rør til to turbiner med en kapasitet på 90 MW hver. Bak demningen ligger et reservoar som har oversvømt 7,6 kvadratkilometer, inkl. jordbruksland, og ført til at nesten tusen mennesker har måtte flyttes.

 

Dahuashui-prosjektet er en av hundrevis av kinesiske vannkraftprosjekter som ligger i kø for å få registrering av Kyoto-protokollens Clean Development Mechanism (CDM) – den grønne utviklingsmekanisme. CDM er en av mekanismene i Kyoto-avtalen som gjør det mulig for industriland å finansiere utslippskutt i andre land. Et prosjekt som blir registrert under CDM bevilges karbonkreditter som kan kjøpes av andre for å oppfylle sine utslippsforpliktelser. Inntektene fra salg av kredittene skal være avgjørende for prosjektets igangsetting.

 

Hvis Dahuashui-prosjektet blir godkjent (registrert) av CDM-styret, skal Finansdepartementet etter planen fullføre kjøp av 1 million karbonkreditter fra prosjektet, tilsvarende 1 million tonn CO2.

 

CDM er i utgangspunkt problematisk. Tanken bak mekanismen er at industriland skal kunne kjøpe seg fri fra utslippskutt i eget land ved å finansiere tilsvarende utslippskutt i utviklingsland. Problemet ligger i at store utviklingsland som Kina og India foreløpig ikke har et tak på sine utslipp og at CO2 utslipp i disse landene er fortsatt i voldsom vekst. Det beste CDM kan bidra med i denne situasjonen er en meget beskjeden bremsing av utslippsveksten i utviklingslandene, men neppe en reell reduksjon i global utslipp.

 

Prosjekter som Dahuashui byr på flere problemer. For at prosjekter skal få registrering som CDM-prosjekt må det bevises at CO2 utslippene blir redusert i forhold til hva som ellers ville ha skjedd. Utbyggerne av et vannkraftverk må kunne bevise at deres prosjekt er et alternativ til et annet mer forurensede kraftverk og at pengestrømmen som en bevilgning av karbonkreditter vil innebære, er avgjørende for at prosjektet settes i gang. Dette kalles ”addisjonalitet” og er helt sentralt i CDMs klimafunksjon. Et prosjekt som ville ha skjedd uansett og ikke er ”addisjonelt” og som likevel får selge karbonkreditter som et CDM-prosjekt bidrar ikke til en reduksjon i klimagassutslipp, men heller en økning.

 

Ifølge rapporten Failed Mechanism[1], er det god grunn til å stille spørsmål til de fleste vannkraftprosjektene i CDM når det gjelder addisjonalitet. Siden 1998 har Kina gjennomsnittlig økt sin vannkraftkapasitet med 7,7 GW hvert år og ifølge nasjonale planer skal økningen fortsette på samme tempo inntil 2020. I dag er de fleste vannkraftprosjekter under utbygging i Kina enten CDM-prosjekter eller under ”validering” for å bli CDM-prosjekter. Når de fleste nye vannkraftprosjekter i Kina regnes som CDM-prosjekter, må det bety at kinesiske vannkraftutbyggere plutselig mistet evnen til å finansiere nye prosjekter etter 2003 da de første prosjektene ble lagt fram for CDM. Gitt økonomiske trender i landet er dette vanskelig å tro.

 

Samtidig viser en analyse av de samme prosjektene at 77 prosent skal produsere karbonkreditter innen et år etter at prosjektene først ble lagt fram for CDM-styret, og 96 prosent innen to år. Gitt at store vannkraftprosjekter kan ta mellom 4-8 år å bygge ut, betyr dette at nesten all prosjektene var allerede i gang da prosjektene ble presentert til CDM. Dermed kunne disse vanskelig være avhengig av bevilgning av karbonkreditter for å komme i gang. Dahuashui er et slikt prosjekt.  

 

Utbyggingen ble påbegynt i 2003 og kraftverket begynte operasjoner i september 2007. Prosjektet står ferdig. Det britiske finansselskapet Sindicatum Carbon Capital som står ansvarlig for salg av kredittene til Norge hevder i sin prosjektrapport at utbyggerne manglet 26 millioner kroner for å fullføre prosjektet.[2] Ifølge rapporten var utbyggerne, inkl. den kinesiske staten, ikke i stand til å finne de resterende midler etter allerede har brukt over 800 millioner kroner i prosjektet. Uansett sannheten, kan det vanskelig påstås at CDM har vært avgjørende for at prosjektet ble satt i gang.

 

I tillegg til å redusere klimagassutslipp har CDM som et uttalt mål å bidra til en bærekraftig utvikling. De alvorlige skadevirkninger både for miljøet og lokalsamfunn som ofte følger fra store vannkraftprosjekter var årsaken til at interesseorganisasjoner ikke ville ha stor vannkraft inkludert i CDM da mekanismen ble opprettet. Når det først er en del av CDM er det desto viktigere at man har på plass robuste regler for å unngå de meste ødeleggende prosjektene.

 

Retningslinjer til CDM-prosjekter er mangelfulle og vage. Det kreves at prosjekter får godkjenning fra egne myndigheter i land som ofte har svak nasjonal lovgivning, og at uspesifiserte konsultasjoner gjennomføres med berørte grupper. EUs kvotedirektiv[3] krever imidlertid at kreditter fra vannkraftprosjekter over 20 MW kun kan brukes for å oppfylleutslippsforpliktelser hvis prosjektene er i tråd med retningslinjene til World Commission on Dams (WCD).

 

WCD anbefalte et nytt beslutningsrammeverk for prosjekter i vann og energi-sektoren i 2000 for å unngå de unødvendige høye miljømessige og sosiale konsekvenser som altfor mange prosjekter hadde påført tidligere. Retningslinjer til WCD ble utarbeidet etter to års forskning og konsultasjon med ulike interessentgrupper og har en unik legitimitet. I tråd med EUs kvotedirektiv, har både den tyske og britiske myndighetene utarbeidet retningslinjer for å vurdere vannkraftprosjekter opp mot WCD.

 

Da Finansdepartementet annonserte kvotekjøpet i desember, etterlyste FIVAS hvilke retningslinjer skulle legges til grunn for vurdering av vannkraftverk som klimakvoter, med henvisning til WCD. Under et møte med departementet i januar, fortalte avdelingsdirektør Sigurd Klakeg at EUs kvotedirektiv ikke gjaldt statens kjøp av kvoter, men kun bedriftsmarkedet. At norske bedrifter må forholde seg til WCDs kriterier for å luke ut dårlige prosjekter, men ikke den norske staten virkeri det minstelite konsistent.

 

Klakeg kunne likevel forsikre at ”Norge anerkjenner de overordnede prinsippene i WCDs rapport, og disse danner grunnlag for en vurdering av om vannkraftprosjekter staten kjøper kvoter fra følger internasjonal god praksis”[4]. Vannkraftprosjekter over 20 MW ville få en ”særskilt vurdering” og til dette formål hadde departementet engasjert Norges vassdrags og energidirektorat (NVE) til å foreta en vurdering av prosjektet med utgangspunkt i retningslinjer til International Hydropower Association (IHA)[5].

 

IHAs retningslinjer er imidlertid noe helt annet fra WCDs retningslinjer. Utarbeidet av vannkraftbransjen selv, og i praksis et rivaliserende regelverk til WCD, er IHAs retningslinjer mye svakere på flere viktige punkter. Mens WCD oppfordrer til juridisk bindende kriterier, handler IHAs retningslinjer om en frivillig ”code of conduct”. WCD krever forhandlet avtaler med berørte grupper, mens IHA påkaller dette ”hvor det er mulig.” WCD sier at livsgrunnlag til berørte grupper skal forbedres, mens IHAs retningslinjer sier at dette er noe man skal ”forsøke å oppnå.”

 

I januar reiste et team fra NVE til Kina for å vurdere prosjektet. Etter IHAs poengfordelingssystem ga rapporten fra NVE[6] prosjektet en gjennomsnittspoengsum på 3,68, noe som tilsvarer ”tilfredsstillende” etter IHAs målestokk. Men rapporten belyser også manglende dokumentasjon på flere områder, bl.a. i forhold til kraftverkets operasjoner og hvordan dette ville påvirke vannføringen nedstrøms og selve reservoaret. Embetsmenn som ble intervjuet av NVE snakket varmt om de nye mulighetene som reservoaret har gitt innen jordbruk og turisme. Bønder kan nå bli fiskere, sa en embetsmann.

 

Når det gjelder lokalsamfunnets aksept for prosjekt, gir embetsmennene inntrykk av at forflytting av landsbybeboere har gått smertefritt og at lokalbefolkningen er svært samarbeidsvillige[7]. Konsultasjonene ble ifølge leder av kraftverket gjennomført i tråd med kinesiske nasjonal lovgivning. Igjen presiserer konsulentene at det manglet dokumentasjon på disse påstandene, men for avdelingsdirektør Sigurd Klakeg i Finansdepartementet[8], er det ”nesten ikke noen vare staten kjøper som er så grundig gjennomdokumentert som disse miljøkvotene.”

 

Til tross for Finansdepartementets forsikring at de overordnede prinsippene i WCDs rapport skulle danne grunnlag for en vurdering av vannkraftprosjekter som kvoter, er det ikke bevist om, eller hvordan, dette har skjedd. Rapporten fra NVE baserer seg utelukkende på IHAs retningslinjer. Finansdepartements bruk av IHA sine retningslinjer, åpenbart etter anbefalinger fra Olje- og energidepartementet som er en aktiv tilhenger og promotør av IHAs retningslinjer, setter en uheldig presedens. Blant annet kommer valg av retningslinjer i vei for prosessen som ble påbegynt i regi av UD/Norad i november 2007 for å vurdere hvilke retningslinjer man skal legge til grunn for fremtidig støtte til vannkraftutbygging.

 

Når det gjelder addisjonalitetsspørsmål, har Finansdepartementet valgt å se bort fra innvendingene og legger seg helt og holdent på valideringsprosessen i CDM-styret. Det må stilles spørsmål om i hvilken grad CDM som mekanisme er egnet til å bidra til reduserte globale klimagassutslipp, eller heller er en sovepute for land som ikke klarer å gjøre mer på hjemmebane. Problemene med CDM eksemplifiseres av prosjekter som Dahuashui. Men når Norge først velger å benytte seg av kreditter fra CDM bør det også som et minimum legge til grunn robuste retningslinjer som sørger for at de verste prosjektene lukes ut.

 

Ellers kan Norges første kvotekjøp åpner opp både for ren subsidiering av vannkraftprosjekter som verken trenger ekstra finansiering eller bidrar til en reell reduksjon i klimagassutslipp, og som kan ha alvorlige skadevirkninger for miljøet og lokalsamfunn i utviklingsland. Er det slik norske skattebetalernes penger skal brukes til å møte klimautfordringene?  

---